Energieonderzoek

Paradigms of governance for a substainable energy system

Matthijs Hisschemöller en Ries Bode (Instituut voor Milieuvraagstukken, VU)

Met bijdragen van Harm Jeeninga (ECN beleidsstudies)

NEDERLANDSE SAMENVATTING

Deze explorerende studie werd uitgevoerd in het kader van het NWO/NOVEM Stimuleringsprogramma Energie Onderzoek en in het kader van het project Governing the Transition to a Sustainable Hydrogen Economy dat wordt uitgevoerd in het kader van het NWO/ACTS programma Sustainable Hydrogen. De auteurs zijn dank verschuldigd aan leden van de commissie Energie onderzoek voor hun commentaar op een eerdere versie van dit rapport. Alle verantwoordelijkheid voor de inhoud ligt bij de auteurs.

Het probleem

Er is te weinig geintegreerde kennis voorhanden op het gebied van de politiek institutionele kanten van de transitie naar een duurzaam energiesysteem. Technologen, economen en politieke wetenschappers wisselen hun inzichten op dit gebied nauwelijks uit. Hoewel er onder stakeholders een groeiende behoefte aan dergelijke inzichten en onderzoek wordt geuit, lijken Nederlandse beleidsmakers een onderzoek naar de wisselwerking tussen technologieën en instituties minder relevant te achten. In het transitievertoog staat immers niet het stimuleren van specifieke technologieën centraal maar het idee dat generiek beleid nodig is om marktwerking te prikkelen en te reguleren. De overheid kan de vorming van winnende coalities van marktpartijen stimuleren.

Desalniettemin maakt het beleid in de praktijk toch vele keuzen die specifieke technologieën bevoordelen ten koste van andere. Dit komt vooral naar voren in de afbakening van beleidsproblemen en in de keuze voor bepaalde beleidsinstrumenten: Waarom wel een Europees beleid om biobrandstoffen voor de transportsector te stimuleren en niet emissievrije of beperkende transportbrandstoffen in het algemeen? Waarom kiest de EU voor voortschrijdende normstelling en kiezen bepaalde lidstaten voor fiscale maatregelen om het marktaandeel van biobrandstoffen te bevorderen? Waarom wordt in Nederland vraagbeperking voor gebouwen via voortschrijdende normstelling gestimuleerd (met name isolatie) en ontbreekt een samenhangend beleid gericht op investeringen in vraag en aanbod–technologieën? Het lijkt onwaarschijnlijk dat op deze en tal van andere vragen een eenduidig antwoord mogelijk is. Het maken van keuzes is onvermijdelijk.

In zekere zin is het problematiseren van de wisselwerking tussen de politiek institutionele en de technologische aspecten dan ook het openen van een doos van Pandora waardoor een breed scala aan discussies en belangentegenstellingen kan worden opgeroepen. Vanuit de beleidsoptiek is het wellicht aantrekkelijker om deze discussie uit de weg te gaan en het te doen voorkomen alsof het managen van de transitie niet een inhoudelijk maar een regieprobleem is, waarbij een slimme vorm van ‘netwerksturing’ toereikend is om de complexe problemen op te lossen.

Er zijn tenminste twee redenen om het politieke karakter van de energietransitie wel te problematiseren: Ten eerste neemt voor Nederland alsook voor andere geïndustrialiseerde landen de urgentie van de overgang naar een duurzaam energiesysteem toe. Een beleid dat niet gericht is op het verwezenlijken van lange termijn doorbraken kan op den duur wel eens een kostbaar beleid blijken te zijn. Immers, de markt stimuleert partijen om steeds de goedkoopste oplossingen voor de korte termijn te zoeken. Ten tweede: Er zijn, zowel in historische als in theoretische zin, alternatieven voor de sturing van de energietransitie voorhanden. Zowel vanuit het oogpunt van politieke rationaliteit als vanuit academische nieuwsgierigheid is het de moeite waard deze te exploreren.

Aanpak van de studie

In deze explorerende studie wordt nagegaan welke bijdrage politieke theorieën, d.w.z. theorieën waarin de relatie tussen overheid en burgers centraal staat, kan leveren aan het sluimerende maatschappelijke debat over de energietransitie. Er wordt in deze studie uitdrukkelijk niet gekeken naar de doorgaans bestudeerde aspecten als kosten en maatschappelijk draagvlak.

Specifieke doelstellingen zijn:

een aantal institutionele factoren te identificeren die cruciaal zijn voor het succes van technologische opties. Dit gebeurt ‘bottum-up’, namelijk door een verkenning van enkele als kansrijk beschouwde duurzame energie opties,
het beschrijven van vier zogenaamde sturingsparadigma’s die worden afgeleid van politieke theorieën. Hierbij gaat het dus niet om onderzoek naar opvattingen in de praktijk maar om het verhelderen en rechtvaardigen van verschillende normatief theoretische posities die elk op zichzelf consistent zijn,
te bezien hoe de sturingsparadigma’s de ‘kansrijkheid’ van verschillende technologische opties kunnen bepalen,
het identificeren van relevante thema’s voor toekomstig beleid en onderzoek.

Institutionele kenmerken van energietechnologieën

De volgende opties worden verkend: Aan de aanbodzijde:

All electric: Elektriciteit wordt grootschalig geproduceerd uit aardgas in combinatie met CO2 opslag aangevuld met kleinschalig geproduceerde stroom uit duurzame bronnen. Laagwaardige warmte. In deze optie is geen ruimte voor een aardgasinfrastructuur;
Centrale waterstof infrastructuur (als opvolger van de aardgas infrastructuur) in combinatie met decentrale micro warmtekracht. In deze optie is geen ruimte voor een elektriciteit infrastructuur;
Grootschalige inzet van synthetisch gas (syngas) uit biomassa met gebruikmaking van de bestaande aardgas infrastructuur; Aan de vraagzijde:
Demand management: Investeringen in vraagbeperking concurreren in de praktijk met aanbodtechnologie. Door de individuele keuze mogelijkheden is dit een lastig stuurbare optie; Voor de transportsector:
Waterstof al dan niet in combinatie met de brandstofcel. Levering geschiedt via de pomp of eventueel via ‘home fuelling’.

Elk van de beschreven opties kan gekoppeld worden aan een reeks van institutionele dimensies, waarvan het meest in het oog springen:

Is er een strategisch (collectief / nationaal) belang in het geding? Deze dimensie wordt toegespitst op het vraagstuk van de voorzieningszekerheid,
Is infrastructuur een collectief dan wel een privaat goed?
Vindt de productie en levering centraal dan wel decentraal plaats?
In hoeverre heeft de consument keuzevrijheid?
Is er sprake van afwenteling van externe kosten?

In Figuur 1 is samengevat hoe, gegeven in het rapport behandelde veronderstellingen, de implementatie van de energie opties door institutionele variabelen kunnen worden bevorderd dan wel belemmerd.

Fig. 1. Vijf energieopties en hun mogelijke institutionele implicaties

leeg	All Elektric	Centrale H2	Syngas	Vraag	Transport
Voorziening szekerheid	+	-	+	+	+
Collectief- Privaat*	+	+	-	-	-
Centraal- decentraal*	+/-	+	+	-	+
Keuzevrijheid	+	-	-	+	+
Afwenteling	+	-	+/-	-	-

* verwijst naar het eerste element van dichotomie.

De exercitie leidt tot een aantal observaties die haaks staan op het in Nederland dominante transitievertoog.
Ten eerste blijkt het allesoverheersende belang van de factor infrastructuur. Opties die kunnen profiteren van bestaande infrastructuur (centraal all-electric, syngas of waterstof voor de transportsector) hebben betere kansen dan opties waarvoor een infrastructuur ontwikkeld moet worden. Zowel vanwege de kosten als anderszins veronderstellen keuzes ten aanzien van infrastructuur vermoedelijk ook in de toekomst een hoge mate van overheidsbemoeienis vanwege het collectieve goed karakter van infrastructuur voorzieningen. De conclusie dringt zich op dat, naarmate een optie hogere infrastructurele investeringen vergt, meer specifiek overheidsbeleid noodzakelijk is, terwijl bij lage kosten van de infrastructuur een generiek beleid kan volstaan (syngas).
Ten tweede lijken opties die realiseerbaar zijn binnen het kader van de gevestigde belangen in de energie sector (infrastructuur) een streepje voor te hebben op opties die zich (vooralsnog) ontwikkelen in de marge van de gevestigde netwerken. Dit heeft er ook mee te maken dat centrale productie en levering gemakkelijker te sturen zijn dan decentrale opties (kleinschalige all-electric of woningisolatie).
Ten derde zijn opties die kunnen profiteren van bestaande infrastructuur niet vanzelfsprekend de beste uit het oogpunt van voorzieningszekerheid of keuzevrijheid consument. Dit geldt voor centrale H2, syngas en een op aardgas of syngas leunende centrale all-electric variant.
Ten vierde, en in tegenspraak met het vorige punt, een substantiële toename in decentrale all-electric in combinatie met demand management en eventueel ‘home fuelling’ lijkt hoger te scoren op voorzieningszekerheid maar lijkt ondermijnend voor de gevestigde belangen in de energiesector. Bovendien heeft deze optie een potentieel afwentelingseffect, want consumenten zullen niet snel bereid zijn mee te betalen aan de infrastructuur die nodig is om overschotten op te vangen. Deze optie laat zich vanzelfsprekend ook lastig sturen, maar het belang van een goede infrastructuur is niet minder groot dan bij een centrale voorziening.

Hoewel deze observaties het karakter hebben van tentatieve hypothesen, gebaseerd op wellicht discutabele veronderstellingen, leiden zij wel tot een zeer relevante conclusie: Institutionele factoren en de bijbehorende politieke keuzes hebben, naast technologische en economische factoren die hier niet worden behandeld, een verregaande impact op de ontwikkelingskansen van duurzame energieopties. Het beeld van de overheid als regisseur die via generieke maatregelen innovaties stimuleert, miskent de politieke dimensie van het energiebeleid.

Sturingsparadigma’s

De onderscheiden institutionele factoren hebben alle een meer of minder geprononceerde plaats in sturingsparadigma’s voor de overgang naar een duurzame energievoorziening die zijn ontleend aan de politieke theorie.

Staatssturing (Governance by Government)

Dit paradigma steunt op twee cruciale veronderstellingen over de rol van de (nationale) staat: Ten eerste dient de overheid het algemeen belang (collectieve goederen waaronder een efficiënte energievoorziening en een schoon milieu) te garanderen. Hiertoe zijn, binnen de grenzen van de wet, alle middelen en instrumenten geoorloofd. Ten tweede: Bestuurders laten zich in hun beleidskeuzen leiden door ‘objectieve’ wetenschappelijke kennis. ‘Social engineering’ is een sleutelbegrip binnen deze sturingsconceptie. Kenmerkend zijn het nagenoeg ontbreken van mogelijkheden tot open participatie en debat. Door de dominante aanwezigheid van de overheid, die technologische innovaties stuurt, wordt concurrentie tussen ondernemingen aan banden gelegd. Een veel aangehaald historisch voorbeeld van dit paradigma als beleidsstrategie in de praktijk betreft de Amerikaanse ruimtevaart- en bewapeningsprogramma’s in de jaren 1945 – 1965. Volgens velen is deze strategie niet langer haalbaar. Een belangrijke reden is dat wet enschap en technologie steeds meer omstreden zijn geworden (kernenergie). Tegelijkertijd heeft participatie aan belang gewonnen en daarmee symbolisch beleid, gericht op beeldvorming en draagvlak. In samenhang hiermee is social engineering in diskrediet geraakt vanwege gevallen van belangenverstrengeling en ontoelaatbare staatssteun aan afzonderlijke bedrijven, in Nederland gesymboliseerd door de RSV affaire in de jaren 1980. Maar wie weet komt er een nieuwe kans voor dit paradigma wanneer strategische belangen zoals voorzieningszekerheid als gevolg van internationale ontwikkelingen en de moordende concurrentie tussen energieleveranciers onder druk komt te staan?

Netwerksturing (Governance by Policy Networking)

Dit paradigma vormt het hedendaagse alternatief voor het als verouderd beschouwde staatssturingsmodel. Er wordt gewezen op een overgang van Government naar Governance en de toenemende onderlinge afhankelijkheid van verschillende bestuurslagen (multi-level governance). Stakeholderparticipatie wordt beschouwd als een belangrijk middel voor consensusvorming, waarbij praktijkkennis van stakeholders positief wordt gewaardeerd. In de beleidswetenschappelijke theorie maken begrippen als ‘belangen’ en ‘macht’ plaats voor begrippen als ‘discourse’ en ‘beleidsgericht leren’. Dit sturingsparadigma legitimeert enerzijds het moderne polderdenken, maar steunt op politieke theorieën over consensusdemocratie die dateren uit de periode van de verzuiling. Er wordt verschillend gedacht over de mogelijkheden van netwerksturing voor het stimuleren van innovaties. Als voordelen van een dergelijke sturingsstrategie worden genoemd de stakeholderparticipatie en het gebruik van een diversiteit aan kennis, het delen van kenn is en de pragmatische benadering die win-win uitkomsten vergemakkelijkt. Consensusdemocratieën zouden hoger scoren op energie-efficiency dan zogenaamde meerderheidsdemocratieën. Als nadelen worden genoemd het hoge gehalte aan symbolisch beleid en het risico dat netwerk consensus gaat leiden tot het rondzingen van als vaststaand aangenomen denkbeelden waardoor kritische en innovatieve ideeën buiten de boot vallen. Een voorbeeld zou kunnen zijn dat in Nederland het Ministerie van EZ en een aantal stakeholders met elkaar hebben afgesproken dat zon de komende 50 jaar niet tot de voor Nederland kansrijke energieopties behoort, waardoor doorbraakinitiatieven die gebruik maken van zon de kans lopen genegeerd te worden.

Sturing door het internationale bedrijfsleven (Governance by Corporate Business)

De econoom en politicoloog Schumpeter wees er op dat technologische vernieuwing de drijvende kracht is achter het succes van de kapitalistische productiewijze. Het implementeren van vernieuwingen wordt in de hand gewerkt door de concurrentiedruk. In het streven de concurrentie voor te blijven wordt kapitaalvernietiging voor lief genomen (creatieve destructie). Het zijn de grote internationaal opererende bedrijven, zoals de oliemaatschappijen, die in de energietransitie een trekkersrol vervullen. Zij kunnen als geen ander inspelen op internationale ontwikkelingen. Bovendien hebben zij een primair belang bij het inspelen op de preferenties en waarden van hun afnemers. In dit paradigma participeren consumenten dan ook met name via het marktmechanisme. Overheden kunnen een (bescheiden) bijdrage aan dit proces leveren maar mogen het niet verstoren. Dit betekent dat zij milieuregels mogen stellen en ook financieel kunnen bijspringen, mits de concurrentie hiermee geen geweld wordt aangedaan. Concurrentieondermijn end zijn bijvoorbeeld het verplicht stellen van bepaalde specifieke opties (biobrandstoffen via belastingvrijstelling) maar een beleid dat binnen een lange termijn (pakweg 20 jaar) een overgang naar klimaatneutrale transportbrandstoffen regelt kan de concurrentie bevorderen. Gegeven de veronderstelde voordelen voor de consument (gemak, comfort en milieuvoordelen) zou de geleidelijke overgang naar brandstofcellen in het vervoer wellicht via dit sturingsparadigma te realiseren zijn.

Sturing door uitdaging (Governance by Challenge)

Een breed scala aan politieke en sociologische theorieën relateert ingrijpende veranderingen in beleid of technologie aan wijzigingen in de samenstelling van dominante netwerken van actoren. In samenhang hiermee wordt wel gewezen op diepgaande veranderingen in de sociaal-economische verhoudingen (productie en distributie van goederen en diensten) alsmede de common sense veronderstellingen achter het beleid. Het omverwerpen van vigerende beleidsparadigma’s is wel vergeleken met de door Kuhn beschreven dynamiek van wetenschappelijke innovaties. Door de monopolievorming in het bedrijfsleven en de toenemende invloed van de overheid in het maatschappelijk leven zijn tal van regels, bureaucratieën en intermediaire organisaties ontstaan die gevestigde belangen een geprivilegieerde positie geven ten opzichte van ‘nieuwkomers’. De belangrijkste taak van een innovatiebeleid bestaat er uit de gevestigde belangen, waaronder tal van door de overheid zelf gestelde regels, aan te pakken, waar deze de concurrentie met innovaties de pas afsnijden. De grootste moeilijkheid hierbij is misschien niet zozeer de te verwachten tegenwerking door gevestigde machten, maar het feit dat nieuwe mogelijkheden over het hoofd worden gezien. Elke status quo beperkt namelijk het waarnemingsvermogen van actoren en draagt bij aan een zekere mate van ‘cognitieve blindheid’ (cognitive impairment, volgens Lindblom). De uitdaging voor de politiek is het ondermijnen van bestaande netwerken door het verkennen van opvattingen die niet of slechts marginaal binnen deze netwerken vertegen woordigd zijn. Vanuit dit paradigma geredeneerd zijn afspraken tussen departementen en stakeholders over voor Nederland kansrijke energieopties uit den boze, want zij ondermijnen de kansen voor innovatie. Een tweede uitdaging voor het beleid is, zoals al bepleit door J.S. Mill, het versterken van de keuzevrijheid van de consument en de mogelijkheden voor consumenten om controle uit te oefenen op het beleid van energieleveranciers, zeker wanneer het (semi)monopolies of overheidsbedrijven betreft.

Slotbeschouwing

De vier beschreven sturingsparadigma’s verhouden zich elk op een eigen wijze tot de behandelde energie opties met hun specifieke institutionele kenmerken. Uitgaande van de Nederlandse situatie, die gekenmerkt wordt door een zwaar accent op aardgas en een sterke internationalisering van de elektriciteitssector, worden enkele tentatieve veronderstellingen geformuleerd:

De thans meest populaire paradigma’s met een relatief terughoudende overheid (Netwerksturing en Sturing door het Internationale Bedrijfsleven) leiden opmerkelijk genoeg tot een situatie waarin de nationale aardgasbelangen vermoedelijk niet opkunnen tegen de internationale elektriciteitssector. Een traject richting centrale H2 infrastructuur, waarbij het elektriciteitsnet overbodig wordt, kan vermoedelijk niet zonder overheidssteun worden doorgezet. In het geval deze schoon fossiel optie wordt ondersteund met een krachtig CO2 beperkend beleid, dan zal dit beleid door de internationale elektriciteitssector politiek en wellicht ook juridisch kunnen worden aangevochten. Een compromis rond syngas lijkt vanuit deze sturingsparadigma’s het meest voor de hand liggend. Een centrale H2 infrastructuur veronderstelt de terugkeer naar het paradigma Staatssturing, maar dit is vermoedelijk alleen mogelijk wanneer de voorzieningszekerheid of de leveringszekerheid van elektriciteit daadwerkelijk wordt bedreigd.
Het paradigma Sturing door Uitdaging zal vermoedelijk ruimte bieden aan een traject waarin centrale en decentrale opties worden gecombineerd. Hierbij is enerzijds aandacht voor de keuzevrijheid van de consument en anderzijds voor het waarborgen van een adequate infrastructuur.
Klimaatneutrale transportbrandstoffen lijken kansrijk in elk sturingsparadigma. De brandstofcel optie voor de mobiele sector lijkt op termijn kansrijk vanuit het paradigma Sturing door het Internationale Bedrijfsleven. Er is immers nu al een trend binnen de oliemaatschappijen gaande waarin het zwaartepunt van olie wordt verlegd naar gas.

Maar los van deze inhoudelijke hypothesen is de vraag gerechtvaardigd in hoeverre het Nederlandse energiebeleid gebaat is bij een meer fundamenteel debat over de vraag naar politieke sturing. Met name bij stakeholders uit het bedrijfsleven leeft de opvatting dat het overheidsbeleid in Nederland op verschillende gedachten hinkt en dat een energietransitiebeleid met de overheid in een regierol, zonder de politiek heikele koeien bij de horens te vatten, voor de langere termijn geen soelaas biedt. De theoretische exercitie in deze verkenning ondersteunt de opvatting dat er alternatieven bestaan die in de nabije toekomst misschien aantrekkelijker zijn. Onder de huidige omstandigheden lijkt een situatie te zijn ontstaan waarin overheid en bedrijfsleven op elkaar wachten. Met name een reflectie en nadere uitwerking van het Uitdagingsparadigma kan misschien een impuls opleveren voor politieke interventies die ondersteuning bieden bij initiatieven van onderop zonder te vervallen in een benadering waarbij de overheid b epaalt hoe de energievoorziening er in Nederland uit moet zien.