Hoe bezorgde burgers de verstedelijking van groen Nederland stoppen
Nederland wordt steeds voller. De sociale betekenis van het landschap als ontspanningsruimte verandert daardoor. Het landschap krijgt steeds meer aandacht als groene ruimte die ten dienste staat aan de leefkwaliteit van de stedeling. Eén van de projecten van het onderzoeksprogramma Metroland, gefinancierd door het programma GaMON van NWO, ging over de aansluiting tussen het systeem van ruimtelijke ordening en deze sociale betekenis van het landschap. In dat kader werden de acties van bezorgde burgers in vijf groene gebieden die onder druk van verstedelijking staan, onderzocht. Onderzoeker Terry van Dijk (verbonden aan Wageningen Universiteit) ontdekte een aantal correlaties tussen de aard van de gebieden en de aard van de bezorgde burgers.
Het ruimtelijke ordeningssysteem, met zijn wetten, voorschriften en procedures, past zich slechts langzaam aan en doorgaans met een ruime vertraging. Bovendien is het systeem feilbaar omdat er mazen in de wet zijn, een regeling niet wordt gebruikt of een procedure conflicteert met andere regelingen. De vraag was of de huidige sociale betekenis van het landschap in de planologische praktijk wel gehoord en gehonoreerd wordt.
De toegepaste methode was even pragmatisch als doeltreffend: het onderzoek begon bij het bevragen van de burger die zorgen over landschap wil aankaarten, soms letterlijk aan de keukentafel. De methode staat bekend als grounded theory. Dit betekent dat zonder vooropgestelde theorie een probleem wordt verkend en gaandeweg in concepten gevangen. Door onbevangen breed te beginnen wordt het volledige spectrum van aspecten en gebeurtenissen geobserveerd en op relevantie geselecteerd. Elke volgende casus wordt scherper door het voortschrijdende inzicht opgedaan in de voorgaande. Juist de breedte van de centrale vraag in dit project had gemakkelijk kunnen leiden tot het zoeken op verkeerde plaatsen of het onbewust toepassen van onterechte aannames. Er moest immers nog blijken waar de schoen precies wringt.
Uiteindelijk zijn de worstelingen van bezorgde burgers met het 'ruimtelijke ordeningssysteem' gereconstrueerd van vijf gebieden in Nederland die onder grote druk staan om ten prooi te vallen aan verstedelijking. Met krantenarchieven en de persoonlijke verhalen van voor- en tegenstanders werd zo nauwkeurig mogelijk beschreven welke wegen de bezorgde burgers hebben bewandeld om verstedelijking te stoppen en hoe succesvol die strategieën uiteindelijk waren. Van de Bloemendalerpolder, de Hoekse Waard, de Mastenbroekerpolder, Moerdijk en Vleuten-De Meern werden de inspanningen om het landschap te behouden opgetekend, op zoek naar systemische hindernissen die zij daarbij ondervonden.
Politiek bepaalt of zorgen leiden tot groenbehoud
Het bleek al snel dat het formele systeem van ruimtelijke ordening (de wetten en regelingen) an sich in werkelijkheid niet bepalend is voor een succesvol verzet van bezorgde burgers tegen verstedelijking. Het systeem is een waarborg voor de rechtspositie van individuen en een instrument voor politici. Het is geen machinerie die, indien slecht ontworpen of onderhouden, onbruikbare producten uitspuugt. Het systeem krijgt pas betekenis ná of in de context van politieke besluitvorming. De grounded theory weerlegde hier doeltreffend een eerste impliciete aanname.
Het politieke systeem is het werkelijke filter dat bepaalt of zorgen over het landschap kunnen leiden tot het afwenden van voorgenomen projecten van verstedelijking. Gelukkig maar, want de politiek kan beter omgaan met inhoud, pluriformiteit in opvattingen en verschuivende percepties dan een formeel systeem van wetten. Toch kan ook in het ontwerp van een politiek systeem van besluitvorming en regulering een neiging ontstaan om bij het realiseren van bouwopgaven de lokale onrust te negeren.
Gemeenten zijn beperkt autonoom
De relatieve autonomie van Nederlandse gemeenten is bepalend voor hoe het spel rond het gebruik van de ruimte gespeeld wordt. Het afwijzen van verstedelijking, ter behoud van het landschap, heeft bovenal de steun van het gemeentebestuur nodig. De houding van het gemeentebestuur kan jarenlange provinciale druk om industrieterrein aan te wijzen weerstaan (zoals in Moerdijk) maar kan even goed een Nationaal Landschap toch opofferen (zoals in Mastenbroek). Burgers die een initiatief willen nemen, blijken die les vrij snel te leren en wachten niet de inspraakmomenten af, maar gaan de lokale en indien nodig regionale politiek bewerken om hun zaak op de agenda te krijgen.
Gemeenten zijn relatief autonoom omdat zij weliswaar de seinen bedienen die bebouwing mogelijk maken, maar in hun overwegingen tussen twee vuren staan: het tevreden houden van de burgers en het gezond houden van de gemeentekas. Zowel voor de tevredenheid van de burger als de gemeentekas geldt dat het wel of niet toelaten van bebouwing afhangt van de omvang van de gevolgen – en die omvang wordt bepaald door het hogere systeem.
Hoe groter de gemeente, hoe minder ze luistert
Om met burgertevredenheid te beginnen: bijna elk bouwproject leidt op de plek zelf tot onrust omdat het burgers aantast in hun levenssfeer. Ze moeten weg, hun bedrijf opgeven, of verlies van rust of uitzicht tolereren. Ondanks mogelijkheden tot financiële compensatie kunnen burgers in verzet komen. Het kunnen veel mensen (kleinschalig landschap) of minder mensen zijn, ze zijn zakelijk (boeren) of emotioneel (buitenlui) ingesteld, maar in Nederland moet voor elk project onderhandeld worden. Of het verzet van burgers uiteindelijk de keus van het gemeentebestuur beïnvloedt, hangt logischerwijs af van hoe omvangrijk de onrust is op de schaal van de totale gemeente. Welk aandeel in het electoraat is tegen de bouwplannen, hoe gepassioneerd over ‘hun’ landschap zijn ze en hoe invloedrijk zijn zij? In Moerdijk en Binnenmaas werden de bouwplannen inzet van de verkiezingen en kregen bezorgde burgers een groot aantal zetels aan hun zijde.
De continue vergroting van Nederlandse gemeenten, gedreven door het bovengemeentelijk politiek systeem, leidt tot een verdunning van protesterende burgers in steeds grotere electoraten waardoor hun stem zwakker wordt. Twintig bezorgde burgers kunnen in Moerdijk meer herrie maken dan in Amersfoort omdat zij relatief meer gewicht in de schaal leggen. Anderzijds laten grote gemeenten zich minder door hoger beleid sturen en trekken ze zelf hun plan. Zo zouden grotere gemeenten beter in staat zijn provinciale bouwopgaven te weerstaan – maar de kracht van grote gemeente geldt meestal juist ten nadele van beleid voor behoud van open ruimte. Ze zijn goed in het naar zich toe trekken van bebouwing in plaats van het afstoten ervan. De mate waarin gemeenten ontvankelijk zijn voor burgerinitiatieven en behoud van landschap wordt aldus gevormd door de herindelingen uit de koker van de bovengemeentelijke politiek.
Groen verspreid over meer gemeenten is sneller weg
Naast de grootte van de gemeente waar het burgerinitiatief zich op richt, is het ook van belang of het landschap dat ze willen behouden zich als geheel in één gemeente bevindt. Zo ja, dan kan het initiatief zich op één bestuur richten. Maar doorgaans worden waardevolle landschap territoriaal verdeeld onder de omliggende steden (zoals in de Bloemendalerpolder, Hoekse Waard en Mastenbroekerpolder). In dat geval ontstaat er een probleem van versnippering van verantwoordelijkheid zodat elke gemeente denkt dat dat ene bedrijventerreintje geen kwaad kan. Deze veelvoorkomende versnippering van landschappelijke eenheden is een systemische verzwakking van burgerinitiatieven voor behoud van landschap.
Behoud landschap is voor gemeente een negatieve financiële prikkel
Overwegingen betreffende de gemeentekas hangen af van waar de inkomsten van de gemeente op gebaseerd zijn. Welke kosten moeten gemeenten maken en wat bepaalt de hoogte van de inkomsten? De bovengemeentelijke politiek heeft de gemeenten steeds meer dure taken toebedeeld. De inkomsten hangen af van de waarde van het onroerend goed dat de bevolking in eigendom heeft alsmede een op inwoneraantal gebaseerde uitkering uit het Gemeentefonds. Behoud van landschap heeft een negatieve uitwerking op beide. Een verandering in deze regels kan zorgen voor een ontvankelijker politiek inzake landschap.
Bezorgde burgers zijn hoogopgeleid en persoonlijk betrokken
Het televisieprogramma ‘Landroof’ dat het soort burgerverzet portretteert wat in dit project onderzocht is, bracht onverwachte een mogelijkheid om een grootschalige survey onder dergelijke burgerinitiatieven te houden. Ongeveer 130 initiatieven werden benaderd, waarvan 55 ingevulde vragenlijsten teruggestuurd werden. De vragenlijsten vroegen naar de aard van hun initiatief (de waarde die ze verdedigden, rechtsvorm, woonlocatie van de leidende personen, toegepaste strategieën) en de aard van het project dat ze bestrijden (grondgebruik, initiatiefnemer). Opvallende uitkomsten waren onder meer het zeer hoge opleidingsniveau van de trekkers van de burgerinitiatieven (39% universitair en 35% HBO), wat suggereert dat hoger opgeleide mensen hun belangen beter weten te verdedigen dan lager opgeleide. De trekkers van initiatieven blijken in 83% van de gevallen in of naast de geplande locatie van het omstreden project te wonen: persoonlijke betrokkenheid lijkt een belangrijke drijfveer. Bijna de helft van de initiatieven bestreed woningbouwprojecten, 28% bestreed geplande bedrijventerreinen en 14% recreatiewoningen.
Bij de strategieën die ze ontwikkelden bleken eenvoudige en goedkope middelen als websites, flyers en handtekeningen verzamelen populair te zijn. Opvallend was dat het zoeken van de dialoog in raadsvergaderingen en debatten ook veel wordt toegepast maar zeer laag scoren in termen van succes. Rechtszaken blijken vooral op provinciale initiatieven gericht en structureel minder op gemeentelijke initiatieven, waarbij zowel de aard van de provinciaal gedreven projecten als de afstand tot de burger verklarend zouden kunnen zijn.
Hoe dichterbevolkt, hoe meer protest
Het aantal burgerinitiatieven per vierkante kilometer blijkt te correleren met het aantal inwoners van vierkante kilometer: hoe dichtbevolkter de provincie, hoe meer protest. Rechtsvormen blijken uitwisselbaar: de initiatieven waarbij de trekker rechthebbende is, richten nauwelijks stichtingen en verenigingen op. Trekkers die aanwonend zijn doen dat wél. Het rechthebbend of aanwonend zijn leidt niet tot andere centrale waarden die zij bestrijden.