GaMON: Gamma-onderzoek milieu, omgeving, natuur

Planning nature and landscape: under what circumstances does expertise impede or enhance collective policy making

Feb 2005 – mei 2009

Programmaleider: prof. dr. Maarten Hajer
Uitvoerders:  Jantien Grijzen, Susan van ‘t Klooster

Samenvatting belangrijkste resultaten

Het inhuren van externe deskundigen (‘outsourcing of planning’) kan bevorderlijk zijn voor de kwaliteit van collectieve besluiten over ruimtelijke projecten wanneer: (a)  een diversiteit aan expertise wordt gemobiliseerd en (b) expertise wordt benut voor het professioneel faciliteren van het plannings- en besluitvormingsproces. Het risico van een ‘lege’ overheid die te veel aan externe deskundigen overlaat kan worden verminderd door zelf-kritische ontwikkeling van experts, wederzijdse betrokkenheid van ambtenaren en consultants en het waarborgen van publieke verantwoordelijkheden. Bij concrete ruimtelijke projecten is het gezamenlijk werken aan één schetsontwerp door verschillende betrokken partijen vruchtbaarder dan bottom-up inspraak over top-down adviesrapporten. Het Ruimtelijk Planbureau (thans: Planbureau voor de Leefomgeving) ontwikkelt zich als reflecterende kennisinstelling die vernieuwende en richtinggevende concepten kan aanreiken. In goede regionale planvorming worden vroegtijdig solide verbindingen gelegd tussen verschillende typen kennis en tussen inhoud en proces. Van belang daarbij is het creëren van verschillende ‘kristallisatiepunten’ voor kennisuitwisseling. Hierlangs kunnen kennismobilisatie en participatie bij elkaar worden gebracht, wordt de herleidbaarheid van stappen en/of keuzen vergroot en kan worden voorkomen dat participatie uitmondt in ‘vrijblijvend polderen’. Enkele nieuwe noties uit het onderzoek zijn b.v. ‘meanderende planning’ (meerstappig verbinden van uiteenlopende kennis, belangen en onderwerpen), de trits ‘kennisvervaging, kennisverbreding en kennisverplaatsing’, en de mogelijkheid dat via extern ontwikkelde ruimtelijke concepten nieuwe, bredere coalities ontstaan.

Maatschappelijke betekenis

Het onderzoek heeft resultaten opgeleverd over de manier waarop door de specifieke wijze van mobilisatie van deskundigen, kennis en burgerparticipatie de kwaliteit van landschaps- en natuurplanning kan worden versterkt. Het heeft daarbij in de breedte bijgedragen aan de GaMON-doelstellingen en concrete aanbevelingen opgeleverd voor mensen die in de praktijk betrokken zijn bij het plannen van natuur en landschap. Meer specifiek zijn dit bevindingen die zich richten op: (1) de mate waarin de ‘outsourcing of planning’ de kwaliteit van het plannen van landschap en natuur bedreigt of juist kansen biedt; (2) hoe en waarom ontwerpers kunnen zorgen voor kwaliteit van planning en democratische legitimiteit; (3) hoe kennis gemobiliseerd kan worden in de praktijk van het plannen van landschap en natuur. Het programma sluit aan op de nieuwe werkelijkheid van 'ontwikkelingsplanologie' en 'gebiedsgericht beleid'. Het laat zien welke specifieke praktijken deze paradigmaverandering op het regionale niveau heeft opgeleverd. Het biedt ook inzicht (via de dissertatie van Grijzen) in hoe de 'faciliterende' rol van de rijksoverheid inhoud zou kunnen worden gegeven. Via de vergelijking tussen de Nederlandse praktijk van inhuur van 'externen' met de al veel langer bestaande rol van private 'public policy mediators' in de VS laat het onderzoek zien hoe ook de Nederlandse praktijk zou kunnen evolueren naar een situatie waarin ook marktpartijen nadrukkelijk een publieke verantwoordelijkheid dragen. Het onderzoek laat tevens zien hoe de huidige praktijk van 'governance', waarbij de overheden niet alleen onderling samenwerken maar hier ook nadrukkelijk maatschappelijke actoren bij betrekken. in principe goed kan samengaan met een gecontinueerde centrale rol van gekozen organen. Het veldwerk, dat ethnografisch van aard was, leverde verder veel inzicht op in de vaak heel specifieke factoren die een project maken en breken. De algemene les die hieruit te trekken is is dat het uiterst lastig is om algemene lessen te trekken. Het onderzoek suggereert feitelijk dat een breed gedeelde, op professionele kennis gestoelde, visie een cruciale rol speelt in de planvorming die plaats moet vinden in een ingewikkeld netwerk van actoren. In het boek 'Sterke Verhalen' (te verschijnen) wordt dit verder uitgewerkt.

Subprojecten

Jantien Grijzen: Following planners around: examining the changing role of planners and the mobilisation of expertise
(Promotie voorzien in februari 2010)

Dit onderzoek startte met de bevinding dat de rol van "de planner" inmiddels steeds vaker door consultants wordt uitgevoerd. Dit deelproject heeft bestudeerd wat deze "outsourcing van planning" betekent voor de democratische kwaliteit en legitimiteit van ruimtelijke planning. Consultants hebben een toegevoegde waarde doordat zij kunnen optreden als intermediairs in collectieve planprocessen. Juist omdat zij niet bij een van de samenwerkende overheden horen, kunnen consultants bemiddelen, grenzen doorbreken, verbindingen maken en het probleem van een andere kant bekijken. Consultants worden dan ook vaak ingehuurd om coördinatie problemen tussen overheden op te lossen. Het gevaar is dat het contact met de inhurende organisatie verloren gaat waardoor er geen leren plaatsvindt en bepaalde “Weberiaanse” waarden, zoals consistentie in beleid, niet worden ingebracht. Daarnaast introduceert de inhuur van consultants een willekeur in planning, met name met betrekking tot kennis en participatie. Een vergelijkend onderzoek met Amerikaanse Public Mediators toont aan dat de Nederlandse consultants een kwaliteitslag kunnen maken door zich meer te richten op de mobilisatie van verschillende soorten kennis en het professioneel faciliteren van participatie in regionale planpraktijken als onderdeel van hun werkpraktijk. Voor het openbaar bestuur veronderstelt dit een keuze of het deze koppeling tussen deskundigheid en participatie daadwerkelijk op het snijvlak van bestuur, markt en samenleving wil leggen of dat ze de vigerende praktijken van ‘burgerparticipatie’, ‘expertadvies’, en politieke besluitvorming gescheiden wil blijven houden.

Het onderzoek toont aan dat de inhuur van consultants allerminst perse ten koste gaat van de planinhoudelijke of democratische kwaliteit. De bijdrage of afbreuk hangt samen met de specifieke condities waaronder externen worden ingezet. Aanbevelingen voor een verantwoorde inhuur zijn: een zelf-kritische professionele ontwikkeling van consultants m.n. op thema’s als kennis, participatie en procesarchitectuur, een continue betrokkenheid tussen opdrachtgever en consultant, het aansluiten van ambtenaren bij projecten getrokken door consultants, het positioneren van (opdrachtgevende) overheden m.b.t. visie en een bepaalde kwaliteit van proces en er zorg voor dragen dat publieke verantwoordelijkheden geborgd blijven.
Ondanks de potentie van consultants als beleidsactoren die democratische en kwalitatieve planning stimuleren, laat de inhuur van consultants ook het risico zien dat overheden “leeg” worden, met name wat betreft inhoudelijke visievorming en vaardigheden. Het grootste probleem waar Nederlandse overheden zich op dit moment op richten lijkt te zijn hoe ze samen überhaupt tot een besluit kunnen komen.

Het onderzoek van Jantine Grijzen is internationaal het eerste wetenschappelijke onderzoek naar de rol van consultants in beleid sinds meer dan dertig jaar. Zij heeft systematisch doordacht wat de plek van deze private beleidsactoren in publieke planning kan zijn. Zij heeft ze niet benaderd in de klassieke manier van outsourcing (op welke manier vergroten zij de effectiviteit van bestuur?), maar op welke manier zij kunnen bijdragen aan kwaliteit en democratische legitimiteit van planning ingebed in collectieve en deliberatieve besluitvormingsprocessen. Daarmee houdt zij tevens een belangrijke spiegel voor aan de wetenschappelijke literatuur over de veranderende positie van de overheid in ruimtelijke planning. Volgens deze literatuur moeten overheden en “publieke planners” (c.q. ambtenaren) “meta-governors,” “regisseurs,” of indirecte netwerkmanagers worden. Jantine Grijzen laat zien dat overheden hierdoor dreigen nog “leger” te worden en dat belangrijke waarden zoals de inbreng van overheidskennis en regels van behoorlijk bestuur niet meer in beleidsprocessen ingebracht worden. Als alternatief beschrijft zij een nieuwe planningsstijl: meanderende planning. Meanderende planning sluit aan bij de multipliciteit van de huidige planningspraktijk en houdt in dat op verschillende stages een heterogeniteit van actoren, deskundigheden, publieken en issues met elkaar verbonden worden.

E. Gomart / W. Halffman / S. van ‘t Klooster: Following Designers Around: Does design expertise impede or enhance collective policy making?
(Post-doc-project, afronding voorzien in 2009)

Landschapsarchitecten worden de laatste tien jaar niet alleen gevraagd om “inhoud” aan plannen toe te voegen, maar ook om complexe besluitvormingsprocessen te faciliteren. Vragen die in dit deelonderzoek centraal stonden waren:

  • Welke methoden hanteren ontwerpers en op welke manier oefenen deze methoden invloed uit op het besluitvormingsproces, door bijvoorbeeld het onderhandelingsproces inhoudelijk te beïnvloeden?
  • Op welke manier kan ‘de taal van ontwerpen’ daadwerkelijk bijdragen aan democratische besluitvorming en verbeteren van beleidsuitkomsten op het gebied van ruimtelijke ordening?

Een centrale bevinding voortkomend uit dit onderzoek was dat landschapsarchitecten met hun “holistische beeldtaal” burgerparticipatie kunnen faciliteren. Bij het werken met tekst krijg je al snel een opsomming van belangen; door gezamenlijk te werken aan één schets krijg je een proces van “drawing in”: burgers worden uitgenodigd actief mee te denken aan één eindbeeld.
Dit onderzoek naar de rol van ontwerpers in ruimtelijke besluitvormingsprocessen is binnen dit deelproject verdiept door onderzoek te doen naar ondersteunende vormen van kennis en expertise in planvorming:

  1. de rol van planbureaus in ruimtelijke beleidsvorming
  2. kennismobilisatie in regionale planvorming

Het eerste deelonderzoek richtte zich op de rol van planbureaus in ruimtelijke beleidsvorming en in het bijzonder de rol van het Ruimtelijk Planbureau (RPB). Hier is gekeken naar de manier waarop het RPB zich heeft gepositioneerd in de ‘ontwikkelingsplanologie’ als nieuw planningsregime. Op basis van een begrip van planologie als beleidsnetwerk waarin de overheid niet langer aanwezig is als een dominante actor, is het RPB op zoek gegaan naar een manier waarop het als nationale instelling een vruchtbare bijdrage kon leveren aan planning. Het RPB kwam uit bij een positionering als reflecterende kennisinstelling die innovatieve en richtinggevende concepten ontwikkelde om zo toch een inhoudelijk bijdrage te leveren aan een sterk gedistribueerd beleidsveld, waarin de centrale overheid zich grotendeels beperkt tot het bewaken van het planningsproces. Deze positionering van het RPB bleek niet vrij van spanningen, met name doordat hiermee wordt afgeweken van het sterk verankerde model van de Nederlandse planbureaus en de verwachtingen die daaraan zijn verbonden.

In het tweede deelonderzoek is gekeken naar de wijze waarop kennis wordt gemobiliseerd in praktijken van regionale planvorming (welke kennis en expertise, wanneer, onder welke condities, op welke wijze, door wie wordt ingebracht). Hoe kennis wordt ingebracht heeft niet alleen invloed op de inhoudelijke kwaliteit van de besluitvorming, maar ook op de mate waarin belanghebbenden (individuele burgers, georganiseerde belangengroepen, bestuurders) zich aan (de uitkomst van) het proces kunnen committeren. Goede regionale planvormingsprocessen lijken zich daarin te onderscheiden dat er vroegtijdig solide verbindingen worden gelegd tussen verschillende typen kennis en tussen inhoud en proces. Bestudering van verschillende praktijken van regionale planvorming laat zien onder welke condities deze solide verbindingen al dan niet tot stand lijken te komen. Een van de bevindingen is het belang van het creëren van verschillende “kristallisatiepunten” voor kennisuitwisseling, namelijk procedureel, symbolisch en materieel. Langs deze kristallisatiepunten kunnen kennismobilisatie en participatie bij elkaar worden gebracht, wordt de herleidbaarheid van stappen/keuzen vergroot en kan worden voorkomen dat participatieve processen uitmonden in oneindige processen van ‘vrijblijvend polderen’.

De afgelopen twintig jaar is de logische plaats van kennis in planvorming verdwenen. Er is sprake van een veranderd kennisbegrip dat kan worden gevat met de trits ‘kennisvervaging’ (erosie van grenzen tussen verschillende vormen van rationaliteit), ‘kennisverbreding’ (‘vermaatschappelijking’ van kennis) en ‘kennisverplaatsing’ (naar de regio). Naar de nieuwe rol van kennis in ruimtelijke beleidsvorming heeft nog nauwelijks onderzoek plaatsgevonden. In beide deelonderzoeken is op systematische wijze gekeken naar deze nieuwe rol van kennis in ruimtelijke beleidsvorming. Het eerste deelonderzoek heeft een typologie van soorten kennis relevant in regionale planning opgeleverd (RIMAR): review van kennis, instrumentele kennis, mediëren, activist, reflecteren. Het tweede deelonderzoek draagt bij aan de wetenschappelijke literatuur over participatieve beleidsvorming door de nieuwe rol van kennis in ruimtelijke beleidsvorming te bestuderen en door conceptualisatie (volgens de trits ‘vervaging’, ‘verbreding’ en ‘verplaatsing’) en door te analyseren hoe in de praktijk wordt gezocht naar manieren om kennis een nieuwe plek te geven in ruimtelijke beleidsvorming wat dit betekent in termen van democratische legitimiteit en plankwaliteit. Het onderzoek laat bijvoorbeeld zien hoe extern ontwikkelde ruimtelijke concepten (nieuwe, bredere) coalities mogelijk maken tussen verschillende regionale belanghebbenden. Echter, om zo’n concept daadwerkelijk te laten beklijven is het wel noodzakelijk dat er sprake is van vroegtijdige en intensieve kennisuitwisseling over de regionale betekenis en implicaties van deze ruimtelijke concepten. En zogenaamde ‘keukentafelgesprekken’ kunnen een zeer effectieve manier zijn voor het in beeld brengen van ‘pijnpunten’ in de regio en het mobiliseren van gebiedskennis en denkkracht van betrokkenen. Echter, betrokkenen zullen zich niet gehoord voelen als overheden tijdens het participatieve proces geen gezicht hebben.

De onderzoekers in beide deelprojecten hebben etnografisch onderzoek gedaan. Daarbij dompelen de onderzoekers zich onder in de werkpraktijk door lange tijd mee te lopen als ware zij medewerkers. Juist door die lange participatie in alledaagse werkpraktijken ontstaat een ander begrip van de rationaliteit van die praktijken. Deze methode is nog niet zo vaak toegepast voor beleidsrelevante onderzoeksvragen. Door middel van een etnografische werkwijze konden zij respectievelijk de rol van ontwerpers, het fenomeen van ‘outsourcing planning’ en het proces van kennismobilisatie in regionale planvorming op een gedetailleerde en verkennende manier onderzoeken. Een interpretatieve benadering en een “conversatie” tussen theorie, empirisch materiaal en de Nederlandse planningcontext stellen de onderzoekers in staat een kritische, evaluatieve houding in te nemen ten opzichte van het onderzoeksontwerp. 

Proefschriften

Omslag dissertatie Jantine Grijzen J. Grijzen (maart 2010): 'Oursourcing planning, what do consultants do in regional spatial planning in the Netherlands?'
Nederlandse samenvatting kort / Volledige proefschrift 

Overige publicaties

Omslag Sterke verhalen In december 2010 verscheen het (tweetalige) boek Sterke verhalen / Strong Stories Hoe Nederland de planologie opnieuw uitvindt / How the Dutch are reinventing spatial. Meer informatie over deze uitgave